LA DIGITAL NETWORKS ACT AVANZA EN EUROPA MIENTRAS MURTRA REPLIEGA TELEFÓNICA Y SIGUE SIN DEFINIR UNA ESTRATEGIA CONTINENTAL

Durante años, cruzar una frontera europea con un teléfono móvil podía convertirse en una sorpresa desagradable al recibir la factura. Una llamada, un mensaje o una conexión a internet realizados desde otro país podían generar cargos adicionales por itinerancia, conocidos como roaming. Esta situación cambió el 15 de junio de 2017, cuando la Unión Europea puso fin, con carácter general, a los recargos por itinerancia para los usuarios que viajaban temporalmente entre los países incluidos en el sistema europeo. La medida, conocida como «Roam Like at Home», permitió utilizar los servicios móviles durante esos desplazamientos bajo condiciones similares a las aplicables en el país de origen, con las limitaciones y políticas de utilización razonable previstas en la normativa.

Lo significativo es que la desaparición de los recargos para los consumidores no eliminó las relaciones económicas entre las compañías de telecomunicaciones. Cuando un usuario se conecta a una red extranjera, su operador puede seguir teniendo que pagar al propietario de esa infraestructura por el servicio mayorista recibido. Precisamente esas tarifas y las salvaguardias que regulan su utilización forman parte del debate abierto en torno a la Digital Networks Act. Casi una década después de la implantación del roaming sin recargos adicionales para los viajeros, las instituciones europeas vuelven a examinar las condiciones económicas que sostienen este sistema. La diferencia es que ahora la discusión no se centra en cuánto debe pagar el consumidor por utilizar su móvil durante un viaje, sino en cómo deben regularse los pagos entre los operadores que hacen posible esa conectividad.

Esta evolución ilustra una característica del mercado europeo de telecomunicaciones: las decisiones regulatorias pueden modificar la experiencia de millones de usuarios sin que desaparezcan los costes de funcionamiento de las redes. La actual reforma deberá abordar esas relaciones mayoristas dentro de un marco que también persigue favorecer la inversión, la competencia y la conectividad europea. El origen y las características del sistema pueden consultarse en la información oficial de la Comisión Europea sobre el roaming.

La Unión Europea se encuentra ante una reforma regulatoria que puede modificar las condiciones en las que operan las principales compañías de telecomunicaciones del continente. La Ley de Redes Digitales (Digital Networks Act, DNA), impulsada por la Comisión Europea y actualmente en tramitación parlamentaria, pretende adaptar las normas del sector a las necesidades de inversión, modernización tecnológica y desarrollo del mercado digital europeo. Sin embargo, las modificaciones planteadas han abierto un debate sobre el equilibrio entre la rentabilidad de las infraestructuras, las obligaciones de los operadores y las garantías de competencia. La presentación, el 21 de octubre de 2026, del proyecto de informe del eurodiputado Michał Kobosko ha puesto de manifiesto las diferencias entre los grandes grupos de telecomunicaciones y los operadores alternativos, especialmente en cuestiones relacionadas con el espectro radioeléctrico, las redes de fibra óptica, el acceso mayorista y el roaming.

Para Telefónica, el alcance de esta reforma trasciende el debate legislativo europeo, porque afecta a materias directamente relacionadas con la explotación de sus infraestructuras, la planificación de sus inversiones y las condiciones regulatorias de sus actividades. No obstante, la DNA todavía no es una norma definitiva y sus posibles consecuencias económicas no pueden confundirse con costes o beneficios ya acreditados. A partir de la propuesta original de la Comisión Europea, el proyecto de informe del Parlamento Europeo y las posiciones expresadas por las asociaciones sectoriales, este análisis examina qué cambios están sobre la mesa, cuáles son las principales discrepancias y qué aspectos deberán resolverse para determinar su repercusión real sobre Telefónica, diferenciando las propuestas regulatorias de las consecuencias económicas que pueden sostenerse con la información disponible.

La reforma europea de las telecomunicaciones: el impacto de la Digital Networks Act en Telefónica y las discrepancias del sector

La Unión Europea avanza en una de las principales reformas de su marco regulatorio de telecomunicaciones con la tramitación de la Ley de Redes Digitales (Digital Networks Act, DNA), una iniciativa presentada por la Comisión Europea en enero de 2026 para modernizar las normas aplicables a las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas, reducir la fragmentación regulatoria entre los Estados miembros y favorecer las inversiones en infraestructuras digitales. El proceso ha adquirido una nueva dimensión con la presentación, el 21 de octubre de 2026, del proyecto de informe elaborado por el eurodiputado polaco Michał Kobosko, del grupo Renew Europe, en la Comisión de Industria, Investigación y Energía (ITRE) del Parlamento Europeo. El documento introduce propuestas sobre la duración de los derechos de uso del espectro radioeléctrico, la transición de las redes de cobre a la fibra óptica, las obligaciones de acceso mayorista, las relaciones de interconexión con los grandes proveedores de tráfico de internet y las condiciones económicas del roaming. Estas materias tienen una importancia directa para los operadores europeos que disponen de infraestructuras fijas y móviles, entre ellos Telefónica, por su relación con la planificación de inversiones, la explotación de las redes y la prestación de servicios a clientes y a otros operadores. El contenido del proyecto puede consultarse en el informe parlamentario PE791.994 presentado por Michał Kobosko, mientras que los objetivos generales de la reforma figuran en la documentación oficial de la Comisión Europea sobre la Digital Networks Act.

La iniciativa se desarrolla en un contexto de importantes necesidades de inversión para extender y modernizar las redes de conectividad europeas. Según el informe State of Digital Communications 2026, elaborado por Connect Europe, la inversión en capital de los operadores europeos descendió aproximadamente un 2 % en 2024, al pasar de 65.800 millones de euros en 2023 a 64.600 millones en 2024, lo que representa el segundo ejercicio consecutivo de reducción de las inversiones sectoriales. Esta evolución coincide con los objetivos europeos de extender las redes de alta capacidad y completar la cobertura de conectividad avanzada. Los datos de conectividad recogidos en la documentación analizada indican que, a mediados de 2025, el 96,8 % de los hogares de la Unión Europea disponía de cobertura 5G, mientras que la fibra óptica estaba disponible para el 74,1 %. Estas cifras permiten situar el debate regulatorio en un escenario en el que la expansión de las infraestructuras continúa siendo una prioridad europea, aunque debe distinguirse entre la disponibilidad de cobertura y la contratación efectiva de los servicios. La Unión Europea mantiene como referencia sus objetivos de conectividad gigabit para los hogares y de cobertura 5G en las zonas pobladas antes de 2030, cuya consecución depende del despliegue de redes y de las condiciones técnicas y económicas de cada mercado.

La ampliación de la duración de los derechos de uso del espectro radioeléctrico constituye una de las modificaciones más relevantes del proyecto parlamentario. Según la información publicada sobre el documento de Kobosko, la propuesta contempla elevar de 40 a 50 años la duración mínima de estos derechos y mantener la posibilidad de conceder autorizaciones indefinidas. El espectro constituye un recurso esencial para la prestación de servicios móviles y su disponibilidad condiciona la planificación de las inversiones necesarias para mantener y desarrollar las redes 4G y 5G, así como las futuras tecnologías 6G. Para Telefónica, una mayor duración de los derechos de uso permitiría disponer de un horizonte regulatorio más prolongado para organizar las inversiones en infraestructuras móviles, siempre que las disposiciones finalmente aprobadas resulten aplicables a las frecuencias correspondientes. Sin embargo, la ampliación del periodo de utilización del espectro no equivale a una reducción automática del coste de las licencias, ya que los importes de adquisición o renovación dependen de los procedimientos de asignación, de las condiciones establecidas por las autoridades competentes y de las obligaciones vinculadas a cada concesión. Por tanto, la documentación disponible no permite calcular un ahorro económico específico para Telefónica derivado de la ampliación propuesta.

La modificación del régimen de espectro ha generado valoraciones diferentes dentro del sector. Connect Europe, asociación que representa a importantes operadores europeos de redes y servicios de conectividad, considera que las licencias de mayor duración aportan estabilidad y facilitan la planificación de inversiones a largo plazo. La organización también defiende que las adjudicaciones de frecuencias otorguen mayor importancia a los compromisos de cobertura y despliegue frente a los ingresos públicos obtenidos mediante los procedimientos de asignación. No obstante, ha expresado reservas sobre la posibilidad de reservar determinadas frecuencias armonizadas para adjudicaciones a escala europea, al considerar que esta medida podría reducir el espectro disponible para los procedimientos nacionales. Estas valoraciones aparecen recogidas en el comunicado de Connect Europe del 22 de octubre de 2026 sobre el proyecto de informe de la DNA. Frente a esta posición, la asociación alemana de banda ancha BREKO, que representa a operadores alternativos, ha advertido de que las licencias indefinidas o de duración muy prolongada, si no van acompañadas de garantías suficientes de competencia, podrían favorecer a las empresas ya establecidas y dificultar la actividad de otros operadores. Su valoración figura en la declaración oficial de BREKO publicada el 21 de octubre de 2026. Las diferencias reflejan dos enfoques sobre una misma medida: la estabilidad regulatoria para los operadores titulares de frecuencias y las condiciones de acceso al mercado para las empresas que no disponen de recursos radioeléctricos propios.

Otro de los asuntos centrales de la reforma es la retirada progresiva de las redes tradicionales de cobre y su sustitución por infraestructuras de fibra óptica. La propuesta inicial de la Comisión Europea contemplaba el año 2035 como fecha límite común para completar esta transición en toda la Unión Europea, mientras que el proyecto parlamentario presentado por Kobosko elimina esa referencia temporal única. No obstante, el planteamiento descrito en las fuentes sectoriales mantiene la retirada del cobre cuando concurran determinadas condiciones, entre ellas la disponibilidad suficiente de cobertura de fibra. Esta diferencia resulta relevante porque separa la obligación de cumplir un calendario europeo general de la posibilidad de establecer procesos de migración vinculados a las circunstancias de cada zona. Connect Europe ha valorado positivamente la supresión de la fecha común, aunque considera que el mantenimiento de determinadas obligaciones de retirada continúa siendo demasiado restrictivo. La asociación defiende que la transición responda a la demanda de los usuarios, las decisiones comerciales de los operadores y las condiciones particulares de cada mercado. Por el contrario, BREKO considera necesario disponer de un marco regulatorio claro y exigible que permita completar la migración cuando se cumplan los requisitos establecidos. Ambas posiciones pueden contrastarse en el análisis de Connect Europe sobre la reforma y en el comunicado de BREKO sobre el proyecto parlamentario.

Para Telefónica, las disposiciones sobre el apagado del cobre tienen especial importancia por el proceso de transformación de su red fija desarrollado en España. La compañía ha sustituido progresivamente sus infraestructuras tradicionales por redes de fibra óptica y ha avanzado en el cierre de centrales de cobre, dentro de una estrategia de modernización iniciada antes de la presentación de la DNA. La retirada de estas infraestructuras permite prescindir de determinados equipos y recursos de mantenimiento, aunque la transición también exige gestionar la migración de clientes, la adaptación de servicios y el desmantelamiento de instalaciones. El efecto económico de este proceso debe distinguir entre los gastos necesarios para completar la migración y la reducción de costes operativos asociada al abandono de las redes antiguas. En cualquier caso, no sería correcto atribuir a la nueva regulación europea la totalidad de los desembolsos de una transformación tecnológica que Telefónica ya venía ejecutando. Para identificar un coste adicional derivado de la DNA sería necesario comprobar qué obligaciones nuevas introduce el texto definitivo respecto de los compromisos y actuaciones ya previstos por la operadora.

La reforma también aborda las condiciones de acceso de otros operadores a las infraestructuras de telecomunicaciones, una cuestión especialmente importante para las empresas que disponen de redes propias y prestan servicios mayoristas. El proyecto parlamentario mantiene buena parte del sistema regulatorio existente, basado en obligaciones de acceso aplicables a operadores con poder significativo de mercado. Para Telefónica, este marco afecta a las condiciones bajo las que determinadas empresas pueden utilizar sus infraestructuras o contratar servicios mayoristas, así como a las obligaciones regulatorias asociadas a esa actividad. Connect Europe considera que el proyecto no introduce una simplificación suficientemente profunda y sostiene que el régimen de acceso debería adaptarse mejor a las características de las nuevas redes de fibra. Según la asociación, mantener determinadas restricciones sobre los propietarios de infraestructuras puede reducir los incentivos para invertir en nuevos despliegues. Esta valoración representa la posición de Connect Europe y no demuestra por sí misma que Telefónica vaya a registrar una reducción de ingresos o de rentabilidad. Las consecuencias económicas dependerán de las disposiciones que finalmente se aprueben, de las obligaciones aplicables a cada mercado y de las condiciones concretas de prestación de los servicios mayoristas.

En materia de interconexión, el proyecto de Kobosko incorpora una propuesta para establecer obligaciones de negociación entre los grandes proveedores de tráfico de internet y los operadores de telecomunicaciones. La disposición afecta a las relaciones comerciales entre las empresas que despliegan y mantienen las redes y determinados proveedores digitales cuyos servicios generan volúmenes importantes de tráfico. Connect Europe considera positiva esta iniciativa porque, a juicio de la asociación, puede contribuir a unas relaciones más equilibradas entre los diferentes participantes del ecosistema digital. También valora favorablemente las propuestas relacionadas con la innovación y la clarificación de determinadas normas de gestión del tráfico. Sin embargo, la obligación de negociar acuerdos de interconexión no constituye una obligación general de pago de las grandes plataformas a los operadores por el tráfico generado. Esta distinción resulta esencial para valorar el alcance económico de la reforma. En el caso de Telefónica, el establecimiento de un marco de negociación puede tener relevancia para sus relaciones comerciales, pero la propuesta no permite anticipar nuevos ingresos ni cuantificar compensaciones económicas futuras. La valoración sectorial sobre esta disposición figura igualmente en el comunicado oficial de Connect Europe.

Las modificaciones propuestas en el sistema europeo de roaming mayorista constituyen uno de los principales motivos de preocupación para los grandes operadores. El proyecto parlamentario contempla cambios en los límites de las tarifas que las compañías se cobran entre sí cuando sus clientes utilizan redes móviles de otros Estados miembros y plantea revisar determinadas salvaguardias frente al roaming permanente. Connect Europe cuestiona la reducción de los importes mayoristas y la eliminación de protecciones que considera necesarias para el funcionamiento del sistema. Su director general, Alessandro Gropelli, ha advertido de que estas modificaciones podrían alterar el equilibrio económico de la itinerancia gratuita en Europa. La asociación también señala posibles riesgos relacionados con el fraude, el arbitraje regulatorio y los incentivos para invertir en cobertura, capacidad y resiliencia. Estas afirmaciones deben entenderse como advertencias de la organización empresarial y no como efectos económicos ya acreditados. Para Telefónica, las tarifas mayoristas de roaming tienen una doble incidencia: afectan a los ingresos que puede obtener cuando clientes de otros operadores utilizan sus redes y a los costes que soporta cuando sus propios clientes se conectan a redes extranjeras. Sin conocer los volúmenes de tráfico, las condiciones contractuales y las tarifas que finalmente se establezcan, no es posible determinar el resultado económico neto de las modificaciones propuestas.

La DNA también persigue avanzar en la armonización de los procedimientos administrativos y las condiciones de prestación de servicios de comunicaciones electrónicas dentro del mercado europeo. En este ámbito, la propuesta inicial de la Comisión Europea incluye el mecanismo denominado «pasaporte único» europeo, concebido para simplificar los procedimientos de autorización general de los operadores que prestan servicios en varios Estados miembros. Su finalidad es reducir la fragmentación administrativa y facilitar la actividad transfronteriza mediante un procedimiento de notificación común. Para un grupo multinacional como Telefónica, esta disposición tiene relevancia por su relación con los procedimientos de autorización y los costes administrativos asociados al cumplimiento de obligaciones en distintos mercados. No obstante, el pasaporte único no equivale a una licencia paneuropea de espectro ni elimina automáticamente las obligaciones nacionales aplicables a los operadores. Tampoco existe una estimación verificable que permita calcular un ahorro específico para Telefónica. Además, con la documentación examinada no se ha confirmado que el proyecto de informe de Kobosko introduzca modificaciones concretas sobre este mecanismo, por lo que debe identificarse como una disposición de la propuesta original de la Comisión Europea. Su planteamiento general puede consultarse en la información institucional de la Comisión Europea sobre la Digital Networks Act y en la propuesta legislativa publicada en EUR-Lex.

La posición conjunta de los grandes operadores europeos ante la reforma puede definirse como un apoyo a determinadas medidas destinadas a favorecer la inversión, acompañado de reservas sobre aspectos que consideran insuficientemente desarrollados. Connect Europe respalda la ampliación de la duración de los derechos de uso del espectro, las propuestas relacionadas con la innovación y la negociación sobre interconexión. En cambio, reclama cambios en las obligaciones de acceso mayorista, cuestiona el mantenimiento de determinadas exigencias sobre la retirada del cobre y expresa una oposición clara a algunos de los cambios planteados en el roaming. La asociación también defiende una reducción efectiva de las cargas administrativas y una mayor armonización de las condiciones regulatorias. Esta posición resulta relevante para Telefónica por las características de su actividad, aunque el comunicado de Connect Europe representa una valoración sectorial conjunta y no debe confundirse con una declaración individual de Telefónica sobre cada una de las disposiciones del proyecto parlamentario. El contenido completo de esta posición puede consultarse en el comunicado de Connect Europe publicado el 22 de octubre de 2026.

Las discrepancias expresadas por las asociaciones sectoriales muestran que la discusión sobre la DNA no se limita a la necesidad de aumentar las inversiones, sino que también afecta a las condiciones de competencia y a la distribución de las obligaciones regulatorias. Mientras Connect Europe reclama mayor estabilidad para las inversiones y una reducción de las restricciones que afectan a los propietarios de redes, BREKO insiste en la importancia de mantener garantías que permitan competir a los operadores alternativos y establecer reglas claras para la migración del cobre a la fibra. Las mismas disposiciones pueden recibir valoraciones diferentes según su incidencia sobre los operadores titulares de grandes infraestructuras y sobre las empresas que dependen del acceso a redes o recursos de terceros. Esta división del sector ha sido recogida por la periodista Joana Soares en el artículo «EU telecom reform promises more investment. Industry is split», publicado por EU Perspectives en noviembre de 2026, que analiza las principales modificaciones del proyecto de Kobosko y las reacciones de las asociaciones empresariales.

Desde el punto de vista económico, la incidencia de la reforma sobre Telefónica debe examinarse a partir de las obligaciones que finalmente se aprueben y de su diferencia respecto al marco regulatorio actualmente aplicable. La adquisición y utilización del espectro, el despliegue de fibra, la modernización de las redes móviles, la prestación de servicios mayoristas y el cumplimiento de las obligaciones regulatorias forman parte de la actividad ordinaria de la compañía. Por tanto, no todos los gastos futuros relacionados con estas materias pueden considerarse costes adicionales derivados de la DNA. Del mismo modo, la ampliación de las licencias no garantiza una reducción de los pagos por frecuencias, la obligación de negociar acuerdos de interconexión no asegura ingresos adicionales y una modificación de las tarifas mayoristas de roaming no permite deducir automáticamente una pérdida neta para la operadora. Para elaborar una estimación financiera rigurosa sería necesario comparar las condiciones vigentes con las definitivas, identificar los mercados afectados y utilizar los datos operativos y financieros correspondientes. La documentación pública de la empresa, incluidos sus resultados y sus compromisos de inversión, puede consultarse en el portal oficial de Relaciones con Inversores de Telefónica.

La siguiente tabla sintetiza las principales materias de la reforma y su relación con la actividad de Telefónica, diferenciando los efectos económicos que pueden identificarse de aquellos que todavía no es posible cuantificar.

Ámbito regulatorio	Contenido de la propuesta o del debate	Relevancia para Telefónica	Situación de la valoración económica
Espectro radioeléctrico	Ampliación propuesta de 40 a 50 años de la duración mínima de los derechos de uso, con posibilidad de autorizaciones indefinidas.	Planificación de inversiones móviles y condiciones de adquisición o renovación de frecuencias.	No existe una estimación verificable del ahorro ni de los pagos futuros atribuibles a la reforma.
Transición del cobre a la fibra	Eliminación de la fecha común de 2035, manteniendo condiciones para la retirada progresiva.	Migración de servicios, retirada de instalaciones y evolución de los costes de explotación.	Debe distinguirse cualquier obligación nueva de las actuaciones de modernización ya emprendidas.
Acceso mayorista	Mantenimiento de buena parte del marco regulatorio existente.	Condiciones de acceso a las redes, ingresos mayoristas y costes de cumplimiento.	No pueden calcularse variaciones de ingresos o rentabilidad sin conocer las obligaciones definitivas.
Interconexión con plataformas	Propuesta de negociación entre grandes proveedores de tráfico y operadores de telecomunicaciones.	Relaciones comerciales y posibles costes asociados a la negociación.	No se establece un pago obligatorio general ni se garantizan ingresos adicionales.
Roaming	Cambios propuestos en tarifas mayoristas y salvaguardias frente al roaming permanente.	Ingresos por tráfico recibido y costes por utilización de redes extranjeras.	No puede determinarse el impacto neto sin tarifas definitivas y datos operativos.
Pasaporte único europeo	Simplificación de los procedimientos de autorización general prevista en la propuesta inicial de la Comisión.	Trámites administrativos y cumplimiento regulatorio en actividades transfronterizas.	No existe un ahorro cuantificado para Telefónica ni se han confirmado cambios específicos en el proyecto parlamentario de octubre.

La reforma todavía se encuentra en fase de tramitación parlamentaria y sus disposiciones no constituyen legislación definitiva. Según el calendario re

cogido en la información publicada sobre el proyecto, los miembros de la Comisión ITRE disponen hasta el 12 de noviembre de 2026 para presentar enmiendas, mientras que la votación en dicha comisión está prevista para el primer trimestre de 2027. Las comisiones parlamentarias competentes en otras materias también deben intervenir en el procedimiento y los Estados miembros trabajan en la definición de la posición del Consejo de la Unión Europea. Una vez que el Parlamento y el Consejo hayan establecido sus respectivas posiciones, ambas instituciones deberán negociar el texto definitivo con la Comisión Europea. En consecuencia, las modificaciones propuestas por el ponente, las reivindicaciones de las asociaciones empresariales y las disposiciones de la iniciativa original deben distinguirse de las obligaciones que puedan resultar finalmente aprobadas.

El verdadero alcance de la reforma: las decisiones que determinarán su impacto sobre Telefónica

La importancia de la Digital Networks Act para Telefónica no reside únicamente en las modificaciones concretas que se están negociando, sino en cómo quedará definido el equilibrio entre las obligaciones regulatorias, las condiciones de competencia y la capacidad de los operadores para recuperar sus inversiones en infraestructuras. La ampliación de los derechos de uso del espectro, la regulación del acceso mayorista, la retirada del cobre, las condiciones del roaming y las relaciones de interconexión afectan a actividades que forman parte del funcionamiento ordinario de la compañía. Sin embargo, cada una de estas materias presenta consecuencias económicas diferentes y su resultado no puede reducirse a una valoración global de la reforma como favorable o perjudicial. La estabilidad de las licencias de espectro debe distinguirse de su coste de adquisición; la reducción de los gastos asociados a las antiguas redes de cobre, de las inversiones necesarias para completar su retirada; y los ingresos mayoristas, de las obligaciones que regulan el acceso de otros operadores a las infraestructuras. La repercusión financiera dependerá, en definitiva, de las condiciones concretas que establezca la legislación aprobada y de su aplicación a las actividades de Telefónica.

La tramitación parlamentaria también deja abierta una cuestión fundamental para el conjunto del mercado europeo: hasta qué punto la nueva regulación conseguirá armonizar las condiciones de actividad entre los Estados miembros sin eliminar las garantías de competencia que actualmente forman parte del marco de telecomunicaciones. Las posiciones expresadas por Connect Europe y BREKO muestran que no existe una interpretación sectorial única sobre las medidas necesarias para impulsar la inversión. Los grandes operadores reclaman mayor estabilidad regulatoria y una revisión de determinadas obligaciones, mientras que las empresas alternativas insisten en preservar condiciones que permitan competir y acceder a recursos esenciales. El resultado de esta discusión será relevante para Telefónica tanto por su condición de propietaria de infraestructuras como por su participación en mercados sometidos a diferentes autoridades y obligaciones regulatorias. Las posiciones de ambas asociaciones pueden contrastarse en el comunicado de Connect Europe sobre el proyecto parlamentario y en la declaración oficial de BREKO.

Por ello, el siguiente elemento decisivo será el contenido de las enmiendas al proyecto de Michał Kobosko y la posición que finalmente adopten el Parlamento Europeo y el Consejo. Según el calendario previsto, el plazo de presentación de enmiendas en la Comisión ITRE concluye el 12 de noviembre de 2026, mientras que la votación en comisión está programada para el primer trimestre de 2027. Hasta entonces, el documento parlamentario constituye una propuesta sometida a negociación y no permite anticipar obligaciones definitivas ni atribuir a Telefónica costes o beneficios concretos. El seguimiento del procedimiento puede realizarse a través del proyecto de informe del Parlamento Europeo y de la propuesta legislativa original publicada en EUR-Lex.

La cuestión central para Telefónica no es, por tanto, cuánto le costará una reforma que todavía no ha sido aprobada, sino qué obligaciones cambiarán realmente respecto al marco vigente y cómo afectarán a la explotación de sus redes, a sus relaciones mayoristas y a sus decisiones de inversión. Esa diferencia será la que permita evaluar, cuando concluya el procedimiento legislativo, si la Digital Networks Act introduce mejoras efectivas en las condiciones económicas y regulatorias de la operadora o mantiene las principales obligaciones existentes. Hasta que se conozca el texto definitivo, cualquier estimación de ahorro, incremento de costes o nuevos ingresos debe considerarse no acreditada.

Epílogo: Europa avanza mientras las grandes operadoras como Telefónica siguen esperando

El 15 de junio de 2017, cuando desaparecieron con carácter general los recargos por roaming para los viajeros europeos, millones de ciudadanos comprobaron que una frontera nacional podía dejar de tener consecuencias económicas inmediatas sobre la utilización de su teléfono móvil. Aquella decisión no eliminó las fronteras regulatorias ni los costes de las redes, pero demostró que la Unión Europea podía transformar las condiciones de funcionamiento de un mercado que las operadoras habían organizado durante décadas sobre bases esencialmente nacionales. Casi diez años después, la tramitación de la Digital Networks Act vuelve a situar al sector ante una transformación de su marco regulatorio. La diferencia es que ahora no se trata únicamente de facilitar la movilidad de los consumidores, sino de avanzar hacia unas condiciones más armonizadas para la prestación de servicios, la inversión y la competencia. La experiencia del roaming debería haber dejado una enseñanza a los consejos de administración de las grandes compañías: cuando la Unión Europea decide avanzar en la integración de un mercado, la estrategia empresarial no puede limitarse a intentar modificar las reglas mientras se espera a conocer el resultado de las negociaciones. El precedente puede comprobarse en la documentación de la Comisión Europea sobre el roaming.

La orientación de esta reforma tampoco ha surgido de manera inesperada. El informe de Enrico Letta, Much More Than a Market, presentado en abril de 2024, situó la fragmentación del mercado único entre los problemas que limitan la capacidad europea para desarrollar empresas de mayor dimensión. Meses después, el informe de Mario Draghi, The Future of European Competitiveness, insistió en la necesidad de incrementar la inversión, mejorar la competitividad y superar las barreras que dificultan el desarrollo de actividades económicas a escala continental. Ambos documentos constituyen antecedentes fundamentales del debate europeo, aunque no deben confundirse con el articulado de la DNA ni interpretarse como un mandato de concentración empresarial. Lo que sí resulta difícil de justificar es que, después de años de diagnósticos sobre la fragmentación del mercado europeo, la respuesta más visible de buena parte de los grandes operadores continúe concentrándose en reclamar cambios regulatorios. Las asociaciones empresariales están legitimadas para defender sus intereses ante las instituciones, pero esa actividad no sustituye a una estrategia industrial. Conseguir licencias más largas, flexibilizar obligaciones mayoristas o mejorar las condiciones de interconexión puede resultar favorable para determinados negocios; ninguna de esas medidas, por sí sola, construye un operador verdaderamente europeo.

 

La propuesta inicial de la DNA incorpora, además, un instrumento que debería ocupar un lugar mucho más destacado en las estrategias empresariales: el denominado “pasaporte único europeo”, destinado a simplificar los procedimientos de autorización general para prestar servicios de comunicaciones electrónicas en distintos Estados miembros. Conviene precisar que este mecanismo no concede automáticamente frecuencias, no elimina todas las obligaciones nacionales y tampoco autoriza fusiones al margen de las normas de competencia. Sin embargo, su importancia estratégica reside en que facilita una concepción menos fragmentada de la actividad de telecomunicaciones dentro del mercado único. Ante esa perspectiva, cabe preguntarse por qué los grandes operadores no han situado con mayor claridad en el centro del debate la constitución de consorcios industriales, plataformas compartidas o alianzas transfronterizas capaces de aprovechar las oportunidades de un mercado más integrado. No se trata de afirmar que estas fórmulas sean sencillas ni de ignorar las restricciones jurídicas y comerciales que puedan presentar, sino de exigir a las direcciones empresariales algo más que la defensa del modelo existente. La cooperación en infraestructuras, servicios empresariales, plataformas tecnológicas o capacidades de innovación merece, como mínimo, una evaluación estratégica seria. El “pasaporte único” no crea por sí mismo un campeón europeo, pero ofrece una razón adicional para dejar de pensar exclusivamente en términos de mercados nacionales. Su alcance debe examinarse a partir de la propuesta legislativa de la Comisión Europea publicada en EUR-Lex.

Esta crítica adquiere especial relevancia en el caso de Telefónica y de la gestión desarrollada bajo la presidencia de Marc Murtra. La reducción del perímetro internacional de la compañía, mediante la desinversión en distintos negocios latinoamericanos, se ha presentado como una estrategia destinada a construir una organización más concentrada, sencilla, eficiente y competitiva. Sin embargo, reducir el tamaño de una empresa no significa necesariamente mejorar su eficiencia, del mismo modo que desprenderse de negocios no garantiza fortalecer su posición competitiva. Una estrategia de estas características solo puede justificarse plenamente si la pérdida de dimensión se compensa con mejoras verificables en los márgenes operativos, la generación de caja, la estructura financiera y la capacidad de inversión y crecimiento de los negocios que permanecen en el grupo. En este contexto, la diferencia de 6.195 millones de euros entre los ingresos consolidados publicados para 2024, último ejercicio de José María Álvarez-Pallete, y los correspondientes a 2025, primer ejercicio de Marc Murtra, constituye una magnitud que exige explicaciones estratégicas y resultados contrastables. Aunque una parte de esa reducción responde a la salida de negocios del perímetro de consolidación y no puede interpretarse como una pérdida equivalente de actividad orgánica, tampoco debería utilizarse esa circunstancia para eludir la cuestión fundamental: qué mejoras concretas ha obtenido Telefónica a cambio de renunciar a una parte significativa de su facturación y qué fuentes de crecimiento permitirán sustituir la dimensión empresarial perdida. La dirección debe demostrar, mediante indicadores homogéneos y comparables, que la simplificación anunciada se está traduciendo en una compañía más rentable, financieramente sólida y mejor preparada para competir en el mercado europeo. De lo contrario, la reducción del perímetro corre el riesgo de convertirse en una estrategia defensiva que disminuye el tamaño del grupo sin acreditar suficientemente una mejora de su capacidad competitiva. La eficiencia no se demuestra vendiendo activos ni reduciendo ingresos, sino consiguiendo que el negocio resultante genere más valor, presente mejores resultados y disponga de mayores oportunidades de crecimiento. Esa es la responsabilidad que corresponde exigir al consejo de administración y al equipo directivo, y el criterio con el que deben examinarse los resultados y documentos financieros publicados por Telefónica.

La cuestión resulta todavía más importante porque la concentración geográfica y la integración continental no son objetivos equivalentes. Una compañía puede reducir su exposición a determinados mercados, simplificar su organización y continuar siendo demasiado dependiente de un número limitado de negocios nacionales. Por ello, el debate sobre el nuevo perímetro de Telefónica no debería agotarse en cuántos países abandona, cuánto capital obtiene mediante las ventas o qué gastos consigue reducir. La pregunta verdaderamente relevante es, ¿qué posición pretende ocupar la compañía en un mercado europeo que aspira a estar menos fragmentado y qué iniciativas concretas está desarrollando para alcanzarla? Bajo la presidencia de Murtra, corresponde al consejo de administración explicar cómo se relacionan las desinversiones, la asignación de capital, la política de alianzas y las oportunidades que puedan surgir de la reforma regulatoria. No sería riguroso afirmar, sin examinar todos sus proyectos y acuerdos, que Telefónica permanece inactiva o que carece de iniciativas de cooperación. Pero sí es legítimo exigir que esas iniciativas se traduzcan en objetivos públicos, compromisos verificables y resultados que permitan evaluar si existe una estrategia de crecimiento europeo capaz de acompañar a la reducción del perímetro internacional. La eficiencia prometida debe demostrarse en las cuentas; la ambición continental, en las decisiones empresariales.

En este contexto, el trabajo de representación institucional de los grandes operadores presenta una limitación evidente cuando se convierte en el principal argumento de su respuesta a la reforma. Connect Europe ha expresado objeciones sobre el roaming, el acceso mayorista y las obligaciones de retirada del cobre, al tiempo que respalda medidas como la ampliación de la duración de los derechos de uso del espectro y determinados mecanismos de negociación sobre interconexión. Son posiciones legítimas, recogidas en su comunicado sobre el proyecto parlamentario de octubre de 2026, pero representan principalmente una discusión sobre las condiciones regulatorias de explotación de las redes. Lo que no resuelven es cómo deben reorganizarse las empresas para competir con mayor capacidad en un mercado continental. La diferencia es sustancial: una cosa es reclamar que la legislación facilite la inversión y otra, muy distinta, demostrar que se dispone de un proyecto industrial preparado para aprovechar esas facilidades. La responsabilidad de los legisladores consiste en establecer reglas compatibles con los objetivos públicos de conectividad, competencia e inversión; la de los administradores empresariales consiste en anticipar escenarios, asignar recursos y tomar decisiones dentro de esas reglas. Trasladar sistemáticamente a Bruselas la explicación de las dificultades del sector corre el riesgo de convertir el debate regulatorio en una coartada para no abordar las limitaciones de los propios modelos de negocio.

La crítica a Telefónica debe situarse precisamente en ese terreno. Marc Murtra y su equipo directivo no pueden ser juzgados por no haber anticipado el resultado de una ley que todavía se encuentra en tramitación, pero sí pueden y deben ser evaluados por la preparación estratégica de la compañía ante una orientación política europea conocida desde hace años. Los informes de Letta y Draghi, los objetivos del mercado único y las iniciativas de armonización regulatoria proporcionaban señales suficientes para estudiar alternativas de cooperación, integración comercial y desarrollo de capacidades compartidas. Que esas alternativas resulten finalmente viables dependerá de su rentabilidad, de las normas de competencia y de las condiciones de cada operación. Lo que resulta cuestionable es considerar que la mejora del entorno regulatorio bastará para resolver los problemas estructurales de un sector que reclama mayor escala, mientras sus empresas continúan sometidas a importantes diferencias nacionales. Una dirección empresarial no demuestra capacidad de anticipación por describir correctamente los obstáculos, sino por adoptar decisiones que permitan superarlos. Y esa exigencia se vuelve especialmente pertinente cuando la compañía ha emprendido una reorganización de su perímetro cuya justificación descansa, en buena medida, en la promesa de obtener una organización más eficiente y competitiva.

La Digital Networks Act continuará su recorrido parlamentario, con enmiendas, negociaciones y posibles modificaciones de alcance todavía incierto. Nadie puede afirmar hoy cuáles serán todas sus disposiciones definitivas ni qué consecuencias económicas tendrá para cada operador. Sin embargo, esa incertidumbre legislativa no debería confundirse con una ausencia de dirección política. Europa lleva años señalando que la fragmentación de sus mercados limita su competitividad, mientras una parte importante del sector continúa reclamando mejores condiciones para explotar unas estructuras empresariales que siguen siendo fundamentalmente nacionales. La integración regulatoria no garantiza por sí sola la aparición de grupos continentales, pero plantea una exigencia estratégica que los consejos de administración no deberían ignorar. En el caso de Telefónica, el balance de la reducción de su presencia latinoamericana tendrá que medirse por los resultados de los negocios que conserva y por las oportunidades de crecimiento que sea capaz de desarrollar, no únicamente por el número de operaciones de venta ejecutadas.

La anécdota del roaming con la que comenzaba este artículo permite cerrar el argumento. En 2017, la Unión Europea modificó las condiciones de un servicio que durante años había estado organizado alrededor de las fronteras nacionales. Los operadores tuvieron que adaptar sus modelos comerciales y sus relaciones mayoristas a una decisión regulatoria que alteró la experiencia cotidiana de los usuarios. La lección no es que la DNA vaya a producir una transformación idéntica, sino que la integración europea puede avanzar aunque los intereses empresariales no coincidan plenamente con la orientación de las instituciones. Por eso, la responsabilidad de los grandes operadores no termina en presentar alegaciones, promover enmiendas o reclamar condiciones más favorables. También consiste en preparar sus organizaciones para un mercado que puede exigir otras dimensiones, nuevas alianzas y una asignación distinta del capital. Si la dirección de Telefónica concentra sus esfuerzos en reducir el perímetro y mejorar las condiciones regulatorias, pero no demuestra cómo pretende convertir esa reorganización en una posición competitiva más sólida, habrá dejado sin responder la pregunta empresarial más importante de esta reforma.

La Unión Europea puede tardar en aprobar la DNA, pero la estrategia empresarial no debería esperar a su publicación en el Diario Oficial. El riesgo para los grandes operadores no es únicamente que Bruselas apruebe unas reglas distintas de las que desean; es que, cuando esas reglas lleguen, descubran que han dedicado más tiempo a intentar cambiarlas que a preparar sus compañías para competir bajo ellas. Y, en ese escenario, a algunos directivos les habrá pillado el toro.

Ya lo dijo Peter Drucker: «La mejor manera de predecir el futuro es crearlo».