Existe un precedente histórico que ilustra hasta qué punto la creación de grandes operadores europeos puede resultar más complicada sobre el terreno que sobre el papel. En 1999, Telia y Telenor, entonces operadores históricos de Suecia y Noruega, intentaron fusionarse para crear un gran grupo nórdico de telecomunicaciones. Sobre el papel parecía una operación especialmente coherente: dos países vecinos, mercados relativamente pequeños y compañías con una evidente lógica regional de escala. La operación, sin embargo, acabó frustrándose. El caso quedó registrado por la Comisión Europea como M.1439 Telia/Telenor. El expediente figura en el archivo oficial de concentraciones de la Comisión Europea.
La anécdota resulta particularmente ilustrativa porque recuerda que la lógica industrial de construir un operador mayor no elimina las dificultades institucionales, competitivas y de control que acompañan a la integración de antiguos operadores nacionales. Más de un cuarto de siglo después, Europa continúa intentando resolver una cuestión sorprendentemente parecida: cómo transformar operadores nacidos dentro de mercados nacionales en compañías capaces de aprovechar una verdadera escala europea sin que el proceso destruya competencia o genere conflictos sobre el control de activos estratégicos.
Europa necesita operadores de telecomunicaciones con mayor escala. En eso coinciden las grandes compañías del sector, la Comisión Europea y los informes de Mario Draghi y Enrico Letta. La discrepancia comienza cuando se plantea cómo conseguirla. El presidente de Telefónica, Marc Murtra, ha situado la consolidación, empezando por los mercados nacionales, en el centro de su estrategia para Telefónica. Pero el serio reparo provisional de la autoridad británica de competencia a la compra de Netomnia por nexfibre acaba de poner de manifiesto la otra cara de esa propuesta: ganar tamaño mediante adquisiciones puede chocar precisamente con la competencia que los reguladores están obligados a preservar. El caso británico abre así una cuestión mucho más amplia que una operación de 2.000 millones de libras: ¿debe Europa construir su escala reduciendo el número de operadores o eliminando las fronteras regulatorias que todavía impiden que sus compañías operen sobre un verdadero mercado único?
El tropiezo británico de nexfibre y los límites de la estrategia de escala de Marc Murtra
La decisión conocida el 2 de octubre sobre la adquisición de Netomnia trasciende ampliamente una operación empresarial valorada en 2.000 millones de libras. Lo que acaba de poner sobre la mesa la autoridad británica de competencia es una cuestión que afecta directamente al debate estratégico abierto en las telecomunicaciones europeas: qué significa realmente ganar escala y hasta dónde puede conseguirse esa escala mediante fusiones y adquisiciones sin deteriorar la competencia. La cuestión resulta especialmente relevante para Telefónica porque Marc Murtra ha situado precisamente la consolidación en un lugar central de su discurso desde que asumió la presidencia de la compañía.
Antes de analizar sus implicaciones, conviene precisar quién está realmente detrás de la adquisición. No se trata de una compra de Netomnia realizada por Telefónica en solitario, aunque algunos titulares hayan podido transmitir esa impresión. El comprador es nexfibre, la sociedad conjunta de fibra en la que Telefónica Infra posee actualmente un 25%, Liberty Global otro 25% y una sociedad propiedad de fondos gestionados por InfraVia Capital Partners el 50%. La operación comprende el 100% de Substantial Topco, grupo que integra Netomnia, Brsk, YouFibre y Brsk ISP. La estructura de la transacción y la composición del comprador pueden comprobarse tanto en la documentación corporativa como en el propio expediente de la Competition and Markets Authority sobre nexfibre y Substantial.
También es importante dimensionar correctamente el esfuerzo financiero. Telefónica y Liberty Global se comprometieron conjuntamente a aportar alrededor de 150 millones de libras, mientras que InfraVia aportaría aproximadamente 850 millones. La documentación pública no desglosa individualmente aquellos 150 millones entre Telefónica y Liberty Global, por lo que no sería riguroso atribuir a Telefónica una cantidad concreta. Como parte de la operación, además, el negocio minorista y sus clientes pasarían posteriormente a Virgin Media O2 por 150 millones de libras. Los términos principales fueron comunicados oficialmente cuando se anunció la operación.
La estructura posterior tampoco permite presentar Netomnia simplemente como un futuro activo propiedad de Telefónica. Virgin Media O2 —controlada al 50% por Telefónica y Liberty Global— recibiría aproximadamente 1.100 millones de libras en efectivo y una participación indirecta del 15% en nexfibre, a cambio de ampliar sus compromisos de tráfico mayorista. Tras completar la transacción, InfraVia mantendría el 50% de nexfibre, mientras que Telefónica Infra, Liberty Global y Virgin Media O2 sumarían conjuntamente el otro 50%. Liberty Global explica aquí la estructura completa de la operación.
Es en este contexto donde cobra verdadera importancia la decisión de la Competition and Markets Authority (CMA). La autoridad británica ha concluido provisionalmente que la adquisición de Substantial por nexfibre podría provocar una reducción sustancial de la competencia en el suministro mayorista de servicios de banda ancha fija. Es imprescindible insistir en la palabra provisional: no existe todavía una prohibición definitiva de la operación. Las partes pueden formular observaciones y plantear remedios, y la CMA espera adoptar su decisión final antes del 15 de diciembre de 2026. El expediente permanece abierto.
La objeción de la CMA resulta especialmente interesante por el escenario alternativo que utiliza para evaluar la concentración. El regulador considera provisionalmente que, de no producirse la adquisición por nexfibre, CityFibre habría sido el comprador más probable de Substantial. En ese escenario, CityFibre habría podido incorporar la infraestructura de Netomnia a su plataforma mayorista, incrementando potencialmente la presión competitiva sobre Openreach y VMO2/nexfibre. El regulador no compara, por tanto, la adquisición con la desaparición de Netomnia, sino con una configuración alternativa del mercado que considera potencialmente más competitiva.
La importancia de este razonamiento se aprecia especialmente en las zonas donde las diferentes redes se superponen. La prensa tecnológica británica ha recogido el análisis de la CMA sobre la presencia simultánea de Openreach, VMO2/nexfibre, Substantial y CityFibre y sobre cómo cambiaría esa estructura dependiendo de quién adquiriese los activos de Netomnia. Computer Weekly analiza las conclusiones provisionales de la CMA.
Ahí reside el núcleo de la objeción: la CMA no está cuestionando simplemente que dos redes de fibra se integren, sino la posible desaparición de una alternativa mayorista independiente y la presión competitiva que esa alternativa podría ejercer. Es una diferencia fundamental, porque desplaza el debate desde el tamaño de las compañías hacia la estructura competitiva que quedaría después de la operación.
La posición de nexfibre y sus accionistas es diferente. Defienden que la adquisición permitiría construir una red con dimensión suficiente para convertirse en una alternativa sostenible frente a Openreach y que la integración permitiría alcanzar aproximadamente ocho millones de hogares y establecimientos cubiertos por fibra a finales de 2027. Los accionistas han vinculado además la operación con aproximadamente 3.500 millones de libras de inversión adicional en Reino Unido. En otras palabras, frente al argumento regulatorio de preservar competencia independiente aparece el argumento empresarial de que la escala resulta necesaria para financiar inversiones y competir eficazmente contra un operador dominante de mayor dimensión.
Capitalización bursátil de los principales operadores europeos a fecha de hoy
Por eso el expediente británico es mucho más interesante que una simple noticia sobre una adquisición empresarial. Enfrenta directamente dos objetivos que recorren todo el debate europeo sobre telecomunicaciones: escala y competencia. nexfibre sostiene que necesita dimensión para competir; la CMA considera provisionalmente que la manera elegida para conseguirla puede reducir la competencia mayorista. La cuestión no es decidir abstractamente si la escala es buena o mala, sino determinar cuándo las eficiencias obtenidas mediante una concentración justifican una modificación de la estructura competitiva del mercado.
Y es precisamente aquí donde la operación adquiere relevancia para analizar el discurso que Marc Murtra viene desarrollando desde su llegada a Telefónica.
En el Mobile World Congress de Barcelona de marzo de 2025, pocas semanas después de asumir la presidencia, Murtra defendió que había llegado el momento de permitir que las grandes compañías europeas de telecomunicaciones «se consoliden y crezcan» para alcanzar la dimensión necesaria para invertir, innovar y desarrollar capacidad tecnológica. La posición no fue una interpretación periodística de sus palabras: Telefónica publicó oficialmente la intervención de Marc Murtra.
Posteriormente concretó todavía más su planteamiento. Durante la Junta General de Accionistas de Telefónica de 2025 sostuvo que «la consolidación debe empezar dentro de los países» y vinculó la consolidación europea con una consolidación previa dentro de los mercados nacionales. Esta afirmación resulta fundamental porque permite distinguir entre una defensa genérica de la escala —compartida ampliamente por instituciones europeas, analistas y operadores— y el mecanismo concreto que Murtra considera necesario para comenzar a conseguirla. La propia Telefónica recoge aquí sus declaraciones sobre la consolidación dentro de los países.
Murtra volvió a insistir en esta necesidad de escala en marzo de 2026. Su planteamiento relaciona tamaño empresarial, inversión, innovación, desarrollo tecnológico y autonomía estratégica europea. El diagnóstico básico —Europa tiene un problema de escala— no constituye una posición aislada de Telefónica. La cuestión controvertida no es tanto el diagnóstico como los instrumentos mediante los cuales debe corregirse. Telefónica recoge aquí la intervención de Murtra sobre escala, regulación y tecnología.
El expediente británico introduce precisamente una dificultad en esa estrategia. La escala no constituye por sí misma una justificación suficiente para aprobar una concentración. Una operación puede aumentar el tamaño de una compañía, mejorar determinadas eficiencias y elevar su capacidad inversora y, simultáneamente, generar un problema de competencia. El control de concentraciones existe precisamente para analizar ese equilibrio.
Es aquí donde conviene recuperar los informes de Enrico Letta y Mario Draghi, pero sin atribuirles posiciones que no sostienen. Ninguno de los dos rechaza las fusiones ni afirma que la consolidación empresarial sea incompatible con la construcción del mercado único. Ambos reconocen el problema de escala y contemplan la consolidación como una de las herramientas posibles. La diferencia relevante es que su diagnóstico del problema europeo es considerablemente más amplio que la mera existencia de demasiados operadores dentro de cada país.
El informe Much More Than a Market, presentado por Enrico Letta en abril de 2024, identifica precisamente la fragmentación del mercado europeo como uno de los grandes problemas estructurales de las telecomunicaciones. Después de décadas de integración europea, siguen existiendo mercados nacionales de comunicaciones electrónicas separados por diferencias regulatorias, administrativas y de espectro que dificultan aprovechar plenamente la dimensión económica del conjunto de la Unión. El informe completo de Enrico Letta puede consultarse en el Consejo de la Unión Europea.
Letta utiliza cifras que permiten comprender la magnitud del problema. Su informe compara el número medio de abonados atendidos por los operadores europeos con la escala disponible para las grandes compañías estadounidenses y chinas. El problema no consiste simplemente en que las compañías europeas sean pequeñas por naturaleza, sino en que operan sobre un espacio económico que dispone de cientos de millones de consumidores pero continúa fragmentado en mercados nacionales.
Informe de Errico Letta
Por tanto, existe una diferencia conceptual importante entre afirmar que Europa necesita menos operadores dentro de cada país y sostener que Europa necesita eliminar las fronteras regulatorias que impiden que sus operadores aprovechen efectivamente la dimensión del mercado europeo. Las dos vías pueden coexistir. No son, sin embargo, equivalentes.
El informe de Mario Draghi sobre el futuro de la competitividad europea llega también a la conclusión de que la fragmentación limita la inversión y la capacidad de escala de las telecomunicaciones. Y aquí es igualmente importante evitar una simplificación: Draghi también propone facilitar determinados procesos de consolidación. Su diagnóstico no puede utilizarse para sostener que la alternativa europea consiste exclusivamente en crear un mercado único y rechazar las fusiones. La Comisión Europea reúne aquí el informe Draghi y su documentación.
La discusión rigurosa, por tanto, no es «Murtra quiere fusiones mientras Draghi y Letta quieren mercado único». Eso sería reducir artificialmente el debate. La cuestión consiste en determinar qué combinación de integración regulatoria, consolidación intramercado, operaciones transfronterizas e inversión proporciona la escala necesaria sin deteriorar injustificadamente la competencia.
Y precisamente en este punto aparece una pieza fundamental: la Digital Networks Act (DNA) presentada por la Comisión Europea el 21 de enero de 2026. La propuesta pretende establecer un marco más armonizado para las comunicaciones electrónicas y afrontar expresamente la fragmentación que todavía dificulta la creación de un verdadero mercado único de conectividad. Entre sus objetivos figura facilitar que los operadores puedan innovar, crecer, alcanzar escala y desarrollar actividades transfronterizas. La Comisión Europea explica aquí la propuesta de Digital Networks Act.
Uno de sus instrumentos más relevantes es el denominado Single Passport, el pasaporte único. El artículo 10 de la propuesta establece un mecanismo armonizado para que un proveedor que quiera ofrecer redes o servicios de comunicaciones electrónicas en diferentes Estados miembros pueda realizar la correspondiente notificación a través de una única autoridad dentro del sistema previsto por el Reglamento. El texto legislativo de la Digital Networks Act puede consultarse íntegramente en EUR-Lex.
Ésta es una forma distinta de construir escala. No consiste necesariamente en comprar al competidor que opera en el mismo territorio para aumentar cuota de mercado, clientes o cobertura, sino en reducir las barreras que impiden a una compañía aprovechar la dimensión económica del conjunto de la Unión Europea.
Naturalmente, el pasaporte único no convierte automáticamente veintisiete mercados comerciales diferentes en uno. Persisten diferencias nacionales de demanda, despliegue de redes, espectro, estructura empresarial y competencia. Sería exagerado atribuir a una autorización administrativa la capacidad de resolver por sí misma la fragmentación europea. Pero la dirección regulatoria resulta significativa: la propia Unión está intentando conseguir parte de la escala eliminando fragmentación, y no exclusivamente mediante la reducción del número de empresas.
Esta distinción permite entender mejor el problema que plantea el caso británico. La CMA no está diciendo que nexfibre no necesite escala. Está afirmando provisionalmente que la forma concreta elegida para conseguirla podría producir una reducción sustancial de la competencia mayorista. Son dos cuestiones distintas.
La consecuencia es particularmente relevante para la propuesta de comenzar la consolidación «dentro de los países». Las concentraciones pueden dividirse, a efectos de este debate, en dos grandes situaciones que plantean problemas diferentes.
Una consolidación intramercado puede reducir directamente el número de competidores existentes dentro de un país. Cuando dos operadores que ya compiten por los mismos clientes o suministran servicios sobre el mismo mercado se integran, la autoridad de competencia debe estudiar qué presión competitiva desaparece, qué alternativas permanecen, cuáles son las barreras de entrada y si las eficiencias alegadas compensan los posibles efectos negativos.
Una consolidación transfronteriza puede presentar una situación diferente. Si una compañía presente principalmente en un Estado adquiere otra cuyo negocio se desarrolla principalmente en otro mercado nacional, puede existir mucho menos solapamiento horizontal. La adquisición no elimina necesariamente un competidor directo dentro del mismo mercado, aunque deberá analizarse siempre la estructura concreta de cada operación.
Esta diferencia resulta esencial para evaluar la frase de Murtra. Empezar la consolidación precisamente «dentro de los países» significa comenzar por el tipo de operación que potencialmente puede suscitar las cuestiones más inmediatas de competencia cuando comprador y adquirido ya rivalizan en el mismo mercado. Esto no significa que esas operaciones estén prohibidas ni que no puedan autorizarse. Significa que deben superar el correspondiente análisis de competencia y que la invocación genérica de la necesidad de escala no elimina ese examen.
La propia Comisión Europea ha reconocido la diferencia entre las distintas formas de consolidación al estudiar la estructura del sector y los problemas derivados de la fragmentación. Los documentos de la Comisión sobre el futuro de las telecomunicaciones europeas pueden consultarse en EUR-Lex.
Pero aquí aparece una segunda barrera, diferente del Derecho de la competencia y que adquiere especial importancia cuando se plantea la creación de grandes operadores paneuropeos mediante adquisiciones transfronterizas: la protección de la seguridad nacional, de los servicios esenciales y de determinados activos e infraestructuras estratégicos.
Es importante formular esta cuestión con precisión. El Derecho europeo no concede a Francia un derecho general a impedir que Orange sea adquirida por una compañía española simplemente porque Orange sea francesa; tampoco concede a Alemania un derecho automático a mantener Deutsche Telekom bajo control alemán, ni a España un derecho equivalente sobre Telefónica. Las libertades de establecimiento y circulación de capitales forman parte de la arquitectura jurídica del mercado interior.
Pero tampoco existe una Unión Europea en la que los Estados hayan transferido completamente sus competencias en materia de seguridad nacional.
La primera base jurídica está en el propio Tratado de la Unión Europea. El artículo 4.2 TUE obliga a la Unión a respetar las funciones esenciales del Estado y establece expresamente que «la seguridad nacional seguirá siendo responsabilidad exclusiva de cada Estado miembro». No se trata de legislación secundaria ni de una decisión coyuntural de la Comisión: forma parte del Derecho primario de la Unión.
Artículo 4 del Tratado de la Unión Europea en EUR-Lex.
El Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea introduce asimismo determinadas excepciones vinculadas a la seguridad. Su artículo 52 establece que el régimen de libertad de establecimiento no impide aplicar disposiciones justificadas por razones de orden público, seguridad pública o salud pública.
Artículo 52 del TFUE en EUR-Lex.
El artículo 65 TFUE, dentro del régimen de libre circulación de capitales, permite igualmente a los Estados adoptar determinadas medidas justificadas por razones de orden público o seguridad pública, aunque introduce inmediatamente un límite fundamental: esas medidas no pueden constituir discriminación arbitraria ni una restricción encubierta a la libre circulación de capitales.
Artículo 65 del TFUE en EUR-Lex.
La consecuencia jurídica es bastante clara. La seguridad puede justificar determinadas intervenciones estatales, pero no proporciona a los Gobiernos un cheque en blanco para practicar proteccionismo económico bajo la etiqueta de «empresa estratégica». Cada intervención debe disponer de una justificación legítima y respetar los principios establecidos por el Derecho de la Unión.
La jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea resulta especialmente útil para comprender dónde se encuentra esa frontera.
En el asunto Comisión contra Bélgica, C-503/99, el Tribunal examinó los poderes especiales que Bélgica había conservado sobre determinadas compañías privatizadas dedicadas al transporte y distribución de gas. El Estado disponía de facultades para oponerse a determinadas operaciones sobre activos considerados estratégicos y a ciertas decisiones de gestión relacionadas con la política energética nacional.
El TJUE reconoció algo particularmente relevante para este debate: en determinadas circunstancias pueden existir preocupaciones que justifiquen que los Estados conserven cierto grado de influencia sobre empresas privatizadas que desarrollan servicios de interés general o servicios estratégicos. En el caso belga, el Tribunal admitió que garantizar el abastecimiento energético en una situación de crisis podía responder a razones de seguridad pública capaces de justificar una restricción a la libre circulación de capitales.
Sentencia completa Comisión contra Bélgica, C-503/99, en EUR-Lex.
Pero la sentencia contiene también el límite que impide convertir esta doctrina en una autorización general para bloquear adquisiciones extranjeras. Las medidas deben ser proporcionadas y no pueden ir más allá de lo necesario para proteger el interés legítimo identificado. El Tribunal deja así simultáneamente establecidos los dos principios: el mercado interior limita el proteccionismo nacional, pero la existencia del mercado interior no obliga a los Estados a renunciar a la protección de intereses esenciales de seguridad cuando concurren realmente.
Trasladado a las telecomunicaciones, el argumento debe formularse con el mismo cuidado. No toda una operadora de telecomunicaciones se convierte automáticamente, por el mero hecho de ser grande o histórica, en una «infraestructura crítica» jurídicamente indivisible. Lo relevante son las redes, activos, servicios, sistemas y funciones esenciales que controla o explota y la incidencia concreta que una operación pueda tener sobre la seguridad, continuidad o resiliencia de esos servicios.
Esta precisión refuerza, en lugar de debilitar, el argumento. Las redes de comunicaciones soportan servicios utilizados por ciudadanos, empresas, administraciones públicas y servicios esenciales. La legislación europea sobre resiliencia de entidades críticas y seguridad de redes demuestra que la continuidad, resiliencia y protección de determinadas infraestructuras y servicios esenciales constituye un interés jurídico específico, no una simple consideración política.
Por tanto, la creación de grandes operadores paneuropeos mediante adquisiciones transfronterizas puede encontrarse ante un problema diferente del que plantean las concentraciones nacionales. La operación intramercado puede tener que superar principalmente el problema de la competencia; una gran operación transfronteriza puede reducir ese solapamiento competitivo, pero no por ello queda automáticamente libre de consideraciones sobre seguridad, servicios esenciales o activos estratégicos.
Esto no permite afirmar que los Gobiernos europeos vayan a bloquear necesariamente la compra de sus grandes operadores históricos por compañías de otros Estados miembros. No existe base jurídica para realizar semejante predicción. Pero tampoco permite construir una estrategia empresarial sobre la presunción contraria: que una vez resuelto el problema de competencia, cualquier gran adquisición transfronteriza de un operador histórico será políticamente y jurídicamente indiferente para el Estado afectado.
Ésta es una de las dificultades estructurales que debería formar parte del debate sobre la estrategia de consolidación. Defender que Europa necesita operadores mayores es relativamente sencillo; identificar qué operaciones concretas pueden superar simultáneamente los filtros de competencia, seguridad, proporcionalidad, racionalidad financiera y regulación resulta mucho más complejo.
Y esta constatación devuelve el debate al punto de partida.
Marc Murtra ha identificado un problema real. Europa tiene un problema de escala en telecomunicaciones. Ese diagnóstico aparece también en Letta, Draghi y en numerosos documentos de la Comisión Europea. Sería incorrecto presentar la necesidad de escala como una ocurrencia particular de Telefónica.
Lo que permanece abierto es cómo conseguirla.
Si la escala se intenta obtener mediante adquisiciones dentro de los mercados nacionales, aparece inmediatamente el control de competencia cuando las empresas afectadas ejercen presión competitiva entre sí. La experiencia británica de nexfibre y Netomnia constituye ahora un ejemplo concreto: la CMA considera provisionalmente que la escala resultante de la operación no elimina sus preocupaciones sobre la pérdida de competencia mayorista.
Si la escala se busca mediante grandes operaciones transfronterizas, puede reducirse el problema de solapamiento horizontal cuando las compañías operan principalmente en mercados diferentes, pero pueden aparecer otras cuestiones jurídicas y estratégicas relacionadas con determinados activos esenciales, la seguridad y las competencias que los Tratados reservan a los Estados.
Y existe una tercera vía, que no excluye necesariamente las anteriores: hacer mayor el mercado efectivo sobre el que pueden operar las compañías europeas. Es decir, reducir la fragmentación regulatoria, armonizar las condiciones de actividad, facilitar las operaciones transfronterizas y aproximarse progresivamente a un verdadero mercado único de comunicaciones electrónicas.
Ésta es precisamente la importancia conceptual del Single Passport previsto en el DNA. No garantiza por sí mismo la creación de un único mercado europeo de telecomunicaciones ni resuelve todos los problemas de escala. Pero representa una filosofía diferente: la escala puede proceder no sólo de hacer mayor una compañía comprando otras compañías, sino también de hacer mayor el mercado en el que esa compañía puede operar efectivamente.
La diferencia es sustancial.
Comprar competidores para conseguir escala modifica la estructura de propiedad y, cuando existe solapamiento, puede modificar también la estructura competitiva. Eliminar fronteras regulatorias para conseguir escala amplía el mercado potencial sin exigir necesariamente la desaparición de un competidor. Son mecanismos diferentes, con consecuencias regulatorias diferentes.
Por eso el caso Netomnia adquiere una importancia que supera ampliamente el valor económico de la operación. Constituye un primer examen especialmente visible de uno de los principios centrales del discurso de Murtra: que la consolidación es necesaria para conseguir escala. El resultado definitivo del examen todavía no se conoce y sería incorrecto presentar las conclusiones provisionales de la CMA como un fracaso consumado de la operación.
Pero tampoco puede minimizarse lo ocurrido.
La autoridad británica ha realizado precisamente el ejercicio que cualquier estrategia basada en concentraciones debe esperar de un regulador de competencia: comparar la estructura resultante de la adquisición con el escenario que probablemente existiría sin ella y determinar si la ganancia de escala compensa la pérdida de presión competitiva que aprecia. Su conclusión provisional es desfavorable para nexfibre.
Esto introduce un elemento particularmente incómodo para la afirmación de que la consolidación debe comenzar «dentro de los países». Precisamente dentro de cada mercado nacional es donde resulta más probable que comprador y adquirido sean competidores actuales o potenciales y donde, por tanto, la eliminación de uno de ellos puede resultar más visible para las autoridades de competencia.
El problema no es que la escala carezca de valor; el problema es que la escala no constituye un valor absoluto capaz de desplazar automáticamente a la competencia.
Ese principio tampoco contradice necesariamente a Draghi. El informe Draghi reclama más escala, inversión y capacidad tecnológica y propone una aproximación más favorable a determinados procesos de consolidación. Pero no establece que cualquier concentración deba autorizarse simplemente porque aumenta el tamaño de las compañías. El análisis de competencia continúa existiendo.
Tampoco Letta plantea una elección simplista entre competencia y escala. Su diagnóstico reconoce los beneficios que décadas de regulación favorable a la competencia han producido en Europa, al tiempo que advierte de los problemas de inversión y fragmentación existentes. Europa necesita simultáneamente escala, inversión, competencia efectiva y un verdadero mercado único. El problema consiste precisamente en diseñar un marco capaz de reconciliar esos objetivos.
Desde esa perspectiva, la cuestión fundamental para Telefónica no debería formularse como «¿necesitamos escala?». La respuesta institucional europea a esa pregunta es ampliamente afirmativa.
La verdadera pregunta es otra:
¿qué clase de escala puede construirse sin destruir precisamente las condiciones de competencia, seguridad y apertura del mercado que la Unión pretende preservar?
Y aquí la estrategia basada primordialmente en consolidaciones encuentra sus límites.
No porque las fusiones sean jurídicamente imposibles. No lo son.
No porque Draghi o Letta las hayan descartado. No lo han hecho.
No porque los Estados dispongan de un derecho absoluto a conservar sus operadores históricos bajo propiedad nacional. Tampoco existe ese derecho.
Sino porque cada una de las vías de consolidación plantea obstáculos distintos que no desaparecen por invocar la necesidad de escala.
La consolidación intramercado debe superar el control de competencia. La consolidación transfronteriza puede tener menos solapamiento competitivo, pero determinadas operaciones pueden añadir cuestiones relacionadas con activos estratégicos, servicios esenciales y seguridad. Y ambas deben demostrar además racionalidad económica, capacidad de inversión y creación de eficiencias reales.
Frente a estas dificultades aparece el proyecto europeo de integración del mercado como una tercera dimensión. Reducir veintisiete marcos nacionales hacia un espacio regulatorio mucho más integrado no sustituye necesariamente a las fusiones, pero reduce la necesidad de presentar la concentración empresarial como única respuesta posible al problema de escala.
Ahí se encuentra probablemente la diferencia más importante entre el discurso empresarial y el debate institucional europeo.
Murtra pone el acento en hacer mayores a las compañías mediante consolidación; el proyecto europeo intenta también hacer mayor el mercado efectivo mediante integración.
Ambas estrategias pueden coexistir. Pero no deben confundirse.
El caso británico permite observar además algo especialmente significativo. Reino Unido ya no forma parte de la Unión Europea y, por tanto, una decisión de la CMA no permite anticipar lo que decidirá la Comisión Europea sobre futuras concentraciones. Los marcos jurídicos son diferentes y cada operación presenta características propias. Sería incorrecto utilizar Netomnia como prueba de que Bruselas bloqueará las futuras operaciones que pueda plantear Telefónica.
Pero resulta igualmente incorrecto ignorar la señal que proporciona el expediente. Un regulador de una de las economías europeas más importantes ha examinado una operación cuyo principal argumento empresarial incluye precisamente la necesidad de construir escala suficiente para competir y ha concluido provisionalmente que esa escala puede tener un coste excesivo en términos de competencia mayorista.
Ese hecho no resuelve el debate europeo, pero lo ilustra perfectamente.
Hay además una coincidencia biográfica que puede mencionarse únicamente como curiosidad, sin atribuirle significado económico ni regulatorio: Marc Murtra nació en Blackburn, Lancashire, Reino Unido, en 1972. El primer gran examen regulatorio de una operación internacional estrechamente relacionada con la estrategia de escala desarrollada durante su presidencia ha llegado, precisamente, desde su país de nacimiento. La coincidencia termina ahí y no tiene ninguna relevancia para la decisión de la CMA.
Más allá de esa circunstancia, el verdadero debate no es británico ni español: es europeo.
Europa debe decidir cómo transformar un conjunto de mercados nacionales todavía fragmentados en un espacio capaz de proporcionar a sus compañías una dimensión comparable con la de sus grandes competidores internacionales. Y deberá hacerlo sin renunciar simultáneamente a competencia, inversión, innovación, seguridad y capacidad tecnológica.
Ése es el marco en el que debe evaluarse la estrategia de Marc Murtra.
Murtra ha identificado correctamente el problema de escala. Lo que el expediente Netomnia cuestiona no es la existencia del problema, sino la idea de que la consolidación —y especialmente la consolidación dentro de los mercados nacionales— constituya una vía sencilla para resolverlo.
La CMA acaba de recordar que cuando ganar escala significa eliminar una fuente de presión competitiva, el tamaño resultante no basta por sí mismo para justificar la operación. Los Tratados europeos recuerdan, por otra parte, que el mercado interior convive con competencias estatales esenciales en materia de seguridad y con excepciones sometidas a estrictas condiciones de necesidad y proporcionalidad. Y la Digital Networks Act muestra que Bruselas está trabajando simultáneamente sobre una forma diferente de conseguir dimensión: reducir la fragmentación que impide a las empresas explotar realmente el mercado europeo como un único espacio económico.
De ahí surge la cuestión estratégica que Telefónica tendrá que responder.
Si consolidarse dentro de los países puede reducir la competencia; si determinadas grandes operaciones transfronterizas pueden añadir cuestiones estratégicas y de seguridad; y si la propia Unión Europea está intentando generar escala mediante la integración de los mercados, la consolidación empresarial deja de ser una respuesta completa y pasa a ser sólo una de las herramientas disponibles.
Eso no convierte la estrategia de Murtra en jurídicamente inviable. Afirmarlo iría más allá de los hechos y del Derecho. Pero sí cuestiona cualquier planteamiento que presente las fusiones como una solución suficiente, inevitable o regulatoriamente despejada para resolver el problema europeo de escala.
La resolución definitiva sobre Netomnia llegará más adelante y será entonces cuando pueda determinarse si el actual contratiempo termina en autorización, autorización condicionada o prohibición. Hasta ese momento hay que preservar esa incertidumbre.
Pero la enseñanza que dejan las conclusiones provisionales ya puede formularse sin necesidad de anticipar el resultado:
Europa necesita escala, pero la escala no suspende el Derecho de la competencia; la necesidad de inversión no elimina el análisis de los efectos de una concentración; el mercado único no anula las competencias esenciales de los Estados en materia de seguridad; y construir operadores mayores no es la única manera de construir un mercado mayor.
Ése es, en última instancia, el verdadero desafío que el caso Netomnia plantea al discurso de consolidación de Marc Murtra: demostrar no sólo que Telefónica necesita escala, sino que la forma elegida para conseguirla puede superar simultáneamente las exigencias de competencia, inversión, regulación y seguridad que configuran el mercado europeo.
Y ésa es una exigencia bastante más compleja que limitarse a defender que Europa necesita compañías de telecomunicaciones más grandes.
El tropiezo británico de nexfibre y los límites de la estrategia de escala de Marc Murtra
Y quizá sea ésta la cuestión que el caso Netomnia deja abierta para Marc Murtra: no si Europa necesita escala, porque sobre ese diagnóstico existe un consenso considerable, sino si la estrategia de conseguirla prioritariamente mediante consolidaciones dentro de los mercados nacionales puede superar los límites que imponen esos mismos mercados. Reino Unido acaba de proporcionar una primera respuesta provisional: cuando una concentración elimina una fuente relevante de presión competitiva, la necesidad de ganar tamaño no basta por sí sola para justificarla. En la Unión Europea, además, cualquier proyecto de grandes operadores paneuropeos tendrá que convivir con las reglas de competencia, con las competencias que los Tratados preservan en materia de seguridad y con una política comunitaria que intenta simultáneamente construir escala por otra vía: convertir veintisiete mercados todavía fragmentados en un mercado europeo en el que crecer no exija necesariamente comprar al competidor nacional.
Ésa es la verdadera prueba para la estrategia de Murtra: demostrar que la escala que reclama Telefónica no sólo es necesaria, sino que el mecanismo elegido para conseguirla es económica, competitiva y jurídicamente viable. El expediente Netomnia todavía no permite conocer la respuesta definitiva. Pero sí ha demostrado algo que difícilmente puede ignorarse a partir de ahora: en telecomunicaciones, ser más grande no constituye por sí mismo una política industrial, y necesitar escala no significa tener derecho a conseguirla mediante cualquier concentración.
Epílogo: cuando la realidad alcanza al relato
Veinte meses después de la llegada de Marc Murtra a la presidencia de Telefónica, la distancia entre el discurso sobre la escala y los resultados que hasta ahora pueden verificarse empieza a ser difícil de ignorar. Murtra ha repetido desde prácticamente el comienzo de su mandato que Europa necesita compañías de telecomunicaciones mayores y que la consolidación debe comenzar dentro de los países. El diagnóstico sobre la falta de escala europea tiene amplio respaldo institucional. Lo que los acontecimientos están poniendo a prueba no es ese diagnóstico, sino la estrategia elegida para responder a él.
Netomnia constituye un nuevo episodio de esa prueba. La decisión de la CMA todavía es provisional y sería incorrecto presentarla como un fracaso definitivo de la operación. Pero sería igualmente complaciente restarle importancia. El regulador británico acaba de cuestionar precisamente uno de los mecanismos que Murtra viene defendiendo: aumentar escala mediante una concentración cuando esa concentración puede eliminar presión competitiva. La necesidad de ser mayor, por muy reiterada que sea, no sustituye al análisis de competencia.
No es, además, el único contratiempo verificable de estos veinte meses. En julio de 2025 quedó definitivamente abandonado el proyecto de separar la infraestructura fija de Virgin Media O2 en una nueva NetCo, después de que se hubiese estudiado incluso la entrada de inversores externos. Una iniciativa relevante para reorganizar y monetizar los activos británicos terminó, por tanto, descartada.
Más contundente todavía fue la reacción del mercado cuando Telefónica presentó en noviembre de 2025 su nuevo plan estratégico. La compañía anunció, entre otras medidas, la reducción a la mitad del dividendo para 2026, hasta 0,15 euros por acción, mientras situaba la reducción de deuda y la preparación de Telefónica para futuras operaciones corporativas entre las piezas de su nueva estrategia. La respuesta bursátil fue inmediata: las acciones llegaron a desplomarse cerca de un 10% durante aquella sesión.
Una sesión bursátil no permite juzgar por sí sola una estrategia diseñada para varios años. Tampoco puede atribuirse cada movimiento de la cotización exclusivamente a la presidencia de Murtra. Pero cuando una compañía presenta formalmente su hoja de ruta y el mercado responde con una caída de esa magnitud, ese dato forma parte inevitable del balance sobre la recepción de la estrategia por los inversores.
Y es precisamente aquí donde los cantos de sirena de la consolidación empiezan a encontrarse con una realidad considerablemente más áspera. Resulta sencillo proclamar que Europa necesita gigantes capaces de competir con Estados Unidos y China. Mucho más difícil es determinar qué compañías pueden comprarse, qué concentraciones superarán el examen de los reguladores, qué precio puede pagarse, qué deuda puede asumirse, qué accionistas aceptarán financiarlo y qué competencia quedará después de cada operación.
La escala es una aspiración. Una operación corporativa viable exige bastante más que una aspiración.
Existe además una diferencia importante entre la insistencia de Murtra en que la consolidación debe comenzar «dentro de los países» y una parte sustancial de la respuesta regulatoria que está desarrollando actualmente la Unión Europea. La Digital Networks Act (DNA) no diseña la desaparición de los operadores históricos nacionales ni establece una gran oleada de fusiones entre ellos. Su propósito es avanzar hacia un mercado único de conectividad mediante una mayor armonización y facilitar que los operadores puedan desarrollar actividades transfronterizas, entre otros instrumentos mediante el “Single Passport”.
La diferencia conceptual es enorme. Una cosa es construir escala eliminando competidores mediante determinadas concentraciones y otra construir escala eliminando las fronteras regulatorias que impiden competir sobre un mercado continental. El primer mecanismo concentra propiedad; el segundo amplía el mercado efectivo. Ambos pueden coexistir, porque Europa no ha descartado las fusiones, pero no son la misma política.
También están apareciendo fórmulas de cooperación continental que demuestran que integración europea y concentración societaria tampoco son sinónimos. Consorcios tecnológicos, infraestructuras compartidas, redes federadas y joint ventures permiten combinar recursos y alcanzar determinadas economías de escala sin que necesariamente un operador nacional tenga que desaparecer dentro de otro. No constituyen un sustituto universal de las fusiones, pero demuestran que existen más instrumentos para construir escala que reducir simplemente el número de compañías.
Y ahí es donde el balance de estos veinte meses de presidencia de Murtra merece una lectura particularmente exigente. El plan estratégico presentado recibió un severo castigo bursátil inicial; el proyecto NetCo de Virgin Media O2 terminó abandonado; y ahora una operación vinculada directamente a la búsqueda de escala en Reino Unido se encuentra ante una objeción provisional seria de la autoridad de competencia. Ninguno de esos acontecimientos permite declarar por separado el fracaso definitivo de la presidencia de Murtra. Pero la acumulación de contratiempos tampoco puede quedar fuera del balance de su gestión.
Especialmente porque el tiempo empieza a importar. Veinte meses son insuficientes para dictar sentencia definitiva sobre una transformación empresarial de largo plazo, pero son suficientes para empezar a contrastar el discurso con los resultados. Y los resultados disponibles hasta ahora no permiten presentar la estrategia de consolidación como una trayectoria despejada hacia una Telefónica de mayor dimensión.
Netomnia puede acabar siendo autorizada, autorizada con condiciones o prohibida. La decisión final todavía no existe. Pero incluso una eventual autorización no eliminaría la cuestión estratégica que ha revelado el procedimiento: la escala que Murtra reclama tiene que construirse dentro de un sistema que no está obligado a sacrificar automáticamente la competencia para proporcionársela.
Ésa es quizá la parte que menos espacio ocupa en los grandes discursos sobre campeones europeos. La realidad empresarial no funciona a golpe de proclamas. Los reguladores exigen pruebas, los accionistas exigen rentabilidad, los mercados exigen credibilidad y las operaciones exigen contrapartes dispuestas a vender a un precio económicamente defendible. Ninguna de esas condiciones desaparece porque se repita que Europa necesita escala.
Y mientras Telefónica insiste en la consolidación, Bruselas intenta resolver otra parte del mismo problema actuando sobre aquello que lleva décadas sin completarse: el mercado único. Reducir barreras regulatorias y facilitar la prestación transfronteriza de servicios persigue que una compañía pueda aprovechar mejor la dimensión continental sin que para entrar o crecer en cada mercado resulte imprescindible adquirir previamente al competidor nacional.
Tal vez ésa sea la contradicción más importante que dejan estos primeros veinte meses: Murtra ha dedicado buena parte de su discurso a explicar por qué Telefónica necesita ser mayor; Europa está intentando también hacer mayor el mercado en el que Telefónica puede competir.
No son objetivos incompatibles. Pero tampoco son intercambiables.
Y es aquí donde merece la pena volver al lugar exacto en el que comenzaba este post.
En 1999, Telia y Telenor intentaron construir lo que entonces parecía una respuesta perfectamente lógica al problema de escala europeo: unir los antiguos operadores de Suecia y Noruega para crear un gran grupo nórdico de telecomunicaciones. La Comisión Europea llegó a autorizar la operación con condiciones y obligaciones el 13 de octubre de 1999, pero la fusión terminó frustrándose posteriormente. El expediente M.1439 Telia/Telenor permanece en el archivo oficial de concentraciones de la Comisión Europea.
Más de un cuarto de siglo después, aquella historia adquiere una actualidad difícil de ignorar. El sector ha cambiado radicalmente, la tecnología no es la misma y el marco europeo ha evolucionado, pero la pregunta fundamental continúa siendo sorprendentemente parecida: ¿cómo construir operadores con dimensión europea cuando la lógica industrial de una gran combinación empresarial tiene que convivir con la competencia, los reguladores, los Estados, los accionistas y la propia viabilidad económica de la operación?
Ahí reside la utilidad de recuperar ahora Telia y Telenor. No porque aquella operación permita anticipar lo que sucederá con Telefónica o con Netomnia —no lo permite—, sino porque demuestra que la distancia entre imaginar un gran campeón europeo y conseguir construirlo realmente lleva décadas siendo mucho mayor de lo que sugieren los discursos sobre consolidación.
Veintisiete años después seguimos hablando de escala.
Seguimos hablando de fragmentación.
Y seguimos buscando la fórmula para construir verdaderos operadores europeos.
Quizá el problema nunca haya sido descubrir que Europa necesita escala. Eso Europa lo sabe desde hace décadas. El problema es demostrar que una fusión concreta es realmente la mejor manera de conseguirla.
Ésa es precisamente la prueba que tiene ahora delante Marc Murtra y que de momento, los hechos demuestran que está equivocado.
Después de veinte meses al frente de Telefónica, su estrategia debe medirse menos por la insistencia con la que proclama la necesidad de consolidación y más por su capacidad para convertir esa tesis en operaciones económicamente racionales, aceptables para los accionistas y compatibles con las reglas de competencia. Ahí es donde cualquier estrategia abandona el terreno confortable de la retórica y se enfrenta a la realidad.
Netomnia es solamente un eslabón más de ese examen. Pero el presidente de Telefónica ya no puede ser evaluado únicamente por las intenciones con las que llegó ni por la dimensión de sus ambiciones. Empieza a existir un historial suficiente para exigir resultados contrastables.
Y los resultados disponibles hasta ahora ofrecen una imagen bastante más problemática que el relato.
Los cantos de sirena de las grandes fusiones europeas pueden resultar seductores cuando se pronuncian desde una tribuna. El problema comienza cuando la operación llega al regulador, al balance y a la pantalla del inversor. Allí dejan de contar las proclamas: cuentan la competencia que desaparece, el capital que debe comprometerse, la rentabilidad que tiene que obtenerse y el valor que finalmente recibe el accionista.
Telia y Telenor ya comprobaron hace más de un cuarto de siglo que concebir la escala es mucho más fácil que ejecutarla. Netomnia vuelve hoy a recordarlo.
La realidad suele ser bastante más dura que los cantos de sirena que uno propaga a los cuatro vientos. Y después de veinte meses de presidencia, ésa es precisamente la realidad ante la que Marc Murtra tiene que empezar a demostrar, con resultados y no con discursos, que su estrategia de consolidación puede funcionar.
Ya lo dijo Yogi Berra: «En teoría, no hay diferencia entre teoría y práctica. En la práctica, sí la hay.»